毛洪涛：涉黑犯罪案件中企业托管、代管措施的规范适用 | 第二十二届论坛回顾
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2026-09-02
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2026年8月1日下午，第二十二届“刑辩十人”论坛在北京中同律师事务所成功举办，专题研讨“财产辩护的实践难点与立法完善”。
参与论坛研讨发言的有：北京中同律师事务所主任杨矿生、北京紫华律师事务所钱列阳、北京君永律师事务所名誉主任许兰亭、北京冠衡律师事务所主任刘卫东、北京周泰律师事务所主任王兆峰、北京星来律师事务所名誉主任赵运恒、北京尚权律师事务所名誉主任毛立新、北京京都律师事务所主任朱勇辉、北京东卫律师事务所管委会主任毛洪涛、北京星来律师事务所合伙人会议主席程晓璐、北京盈科律师事务所刑委会主任赵春雨等。
本次论坛由北京市尚权律师事务所合伙人王勃、法律自媒体大康会客厅主理人杨大康担任主持人。论坛还邀请北京师范大学外国刑法与比较刑法研究所所长王志祥教授及中国政法大学首都研究院(北京立法研究院)院长郭烁教授担任点评嘉宾，邀请中国政法大学诉讼法学研究院名誉院长教授樊崇义教授作会议总结。
以下是北京东卫律师事务所管委会主任毛洪涛律师在论坛上的主题发言，整理刊发以飨大家。
毛洪涛
北京东卫律师事务所
管委会主任
各位同仁：
大家好!开展扫黑除恶专项斗争，是以习近平同志为核心的党中央作出的重大决策部署。专项斗争开展以来，黑恶势力得到有效铲除，社会治安环境显著改善，人民群众获得感、幸福感、安全感持续提升，取得了历史性成就。当前，扫黑除恶进入常态化阶段，如何在保持高压态势的同时，进一步规范执法司法行为、提升法治化水平，成为社会各界普遍关注的话题。其中，涉案财物处置直接关系当事人和利害关系人的切身利益，是人民群众感受公平正义的重要窗口。
当前，刑诉法修改在即，涉案财物处置已成为学界与实务界共同关注的焦点。今天我想聚焦其中的一个具体问题：涉黑犯罪案件中企业托管、代管措施的规范适用。涉黑案件“打财断血”，是铲除黑恶势力经济基础的应有之义。但在实践中，企业托管、代管措施的适用，正成为一个日益突出的问题。一方面，它承载着“保市场主体、保员工就业”的制度善意;另一方面，由于上位法依据薄弱、程序规范缺失，它又常常沦为辩护律师面对的灰色地带——托管比查扣冻干预更深，依据却比查扣冻更薄弱。今天，我想结合我们办案的实际体会，从制度初衷、实践现象、规范完善三个层面，谈几点思考。
一、制度初衷：值得肯定的精细化探索
首先应当肯定，涉黑案件企业托管、代管措施的提出，有其现实的制度逻辑。
2019年“两高两部”《关于办理黑恶势力刑事案件中财产处置若干问题的意见》第12条规定：“对于不宜查封、扣押、冻结的经营性财产，公安机关、人民检察院、人民法院可以申请当地政府指定有关部门或者委托有关机构代管或者托管。”这一制度设计的出发点，至少有三重考量：
第一，保值需要。供热、供水、物流、景区这类连续经营企业，一纸查封就可能断供、停薪、资产贬值，“打财断血”变成“资产失血”。通过托管维持企业持续运营，避免资产价值灭失。
第二，维稳需要。涉黑组织下属企业往往员工众多、牵连供应链，简单查扣冻容易引发群体性次生风险。截至2022年8月，全国对资产在亿元以上的涉黑组织依法托管代管企业已达887家、资产达632亿多元，保障了3.6万余名员工正常就业。
第三，政策呼应。契合“六稳六保”中“保市场主体”“保居民就业”的导向，避免在办黑案的同时把无辜员工、债权人、善意股东一起拖下水。
从这个意义上说，托管、代管是“打财断血”的精细化版本——不是不问青红皂白一收了之，而是区分涉黑资产与企业正常经营资产，给后者留一条活路。最高人民法院刑二庭审判长张向东也曾明确提出：对黑社会性质组织的经营性资产要“慎用、用好”代管、托管措施。这个“慎用”，恰恰是我们今天讨论的切入点。
二、实践运行中反映出的主要问题
2019年两高两部《意见》第12条确立了托管、代管措施的基本框架，这一制度设计的初衷是积极的——在依法处置涉案财产的同时，尽可能减少对企业正常经营和员工生计的影响。但从这几年的实践来看，由于制度供给相对有限，托管代管在具体适用过程中确实也遇到了一些需要关注的问题。
(一)上位法依据的层级问题
《刑事诉讼法》规定的财产处置措施主要是查封、扣押、冻结三种，托管、代管尚未在法律层面作出规定，目前主要依据是两高两部《意见》这一规范性文件;2022年实施的《反有组织犯罪法》也未对托管代管作出专门规定。查封主要是对财产进行控制，而托管涉及对企业经营活动的实际介入，干预程度更深，但规范层级反而较低。从法律体系的完整性来看，这一制度的上位法依据确实还有待提升。
(二)适用范围的把握问题
《意见》第12条表述的是"不宜查封、扣押、冻结的经营性财产"，从文义来看，指向的是特定类型的财产而非整个企业主体。但实践中，有时被理解为对整个涉案企业进行托管。《意见》原文指向的是"经营性资产"，但实践中有时被扩展适用至整个企业主体。
(三)治理机制的衔接问题
企业实控人被羁押后，原股东会、董事会的法律地位并未终止，但托管组进驻后实际承担了经营管理职能。两种治理力量并行，权责边界如果不够清晰，容易在实际运行中产生摩擦——比如重大经营决策由谁作出、原股东知情权和表决权如何保障、托管经营决策造成的损失由谁承担等问题，都有待在制度层面进一步厘清。此外，托管消息传出后，有时会引发供应商、银行、客户等方面的连锁反应，反而影响企业正常经营。这一现象提示我们，托管措施的适用时机和方式，也需要在实践中不断总结经验、审慎把握。
(四)操作细则的配套问题
从实践反馈来看，托管措施在以下几个方面的配套规则还有待完善：选任机制方面——托管机构的资质标准、选任程序，目前还缺乏统一透明的制度安排，实践中涵盖国企、职能部门、行业主管单位等不同主体，专业能力和中立性如何保障，值得进一步研究。期限管理方面——涉黑案件办案周期一般较长，如果托管期限缺乏明确的制度约束，企业可能面临长期被托管的情况，这对企业治理和相关权利人的利益都会产生影响。费用列支方面——托管费用由谁承担、从什么渠道列支，目前缺乏统一规则，涉及被害人退赔、债权人清偿等多元利益的平衡。履职监督方面——托管方履职行为的监督机制尚属空白，谁来监督、如何监督、监督不力怎么办，都有待制度明确。实践中曾出现托管经营人员截留企业应收款项未上缴监管账户、最终因涉嫌职务犯罪被立案侦查的情况，说明这一环节的制度建设确实有必要加强。
(五)救济渠道的畅通问题
由于托管措施的法律属性目前尚未在制度上明确界定——属于刑事强制措施还是行政监管行为，认识尚不统一——相关权利人如股东、债权人等，如果对托管决定或托管期间的经营行为有异议，通过什么途径、向什么机关提出，目前还缺乏清晰的制度指引。
以上这些问题的出现，很大程度上与制度供给的阶段性有关。托管代管作为涉黑案件财产处置中的一项较新措施，从2019年《意见》确立至今不过数年时间，制度建设本身需要一个逐步完善的过程。当前主要短板集中在立法层级、程序规范和权利保障三个维度——规范依据层级偏低、操作规程尚属空白、救济机制有待建立。这些问题的存在，恰恰说明这项制度有必要在实践中进一步总结完善，使其在发挥应有功能的同时，能够更好地兼顾各方合法权益的保护。
三、完善托管代管制度的几点建议
针对上述问题，从立法完善维度，我想提出以下几条建议：
第一，明确上位法依据。建议在《反有组织犯罪法》或《刑事诉讼法》修改中，将托管、代管明确为涉有组织犯罪财产处置的特别措施，纳入法律框架。同时在配套实施细则中，明确其法律性质——究竟是行政受托关系，还是司法辅助措施。性质界定清了，权力边界、责任承担、救济路径才能跟着明确起来。
第二，审慎把握适用对象。托管代管措施的适用应当坚持审慎原则。一种观点是：涉案企业员工多、影响面广，所以需要托管。这个逻辑值得商榷，托管是为替代查扣冻而设的例外措施——它的逻辑起点是“需要干预，但查扣冻不合适，用托管替代”。如果一家企业经营正常、运转稳健、财务清晰，也没有转移资产的风险和迹象，那它就没有干预的必要，既不应当被查扣冻，更不应当被托管。我们办案中遇到过，有的涉黑涉案企业在实控人被采取强制措施后，管理层仍在正常履职，员工队伍稳定，上下游业务照常运转——企业自身并没有陷入经营困境，而办案机关也没有贸然对该企业采取托管措施，目前企业运营良好，员工工作状态稳定，真正实现了政治效果、社会效果、法律效果的统一。这个案例给我们的启发是在司法实践中，应当防止“凡涉黑恶大企业一律托管”的简化操作，防止把这项例外措施当成常规手段来使用。
第三，建立中立司法审查程序。将托管决定由办案机关内部审批改为“办案机关提请+同级人民法院裁定”，引入中立第三方审查。法院审查时应当听取企业股东、主要债权人的意见，必要时举行听证。重大资产——比如亿元以上的企业托管——应当层报省级法院备案，确保重大决策接受更高级别的监督。
第四，规范托管机构选任。明确托管机构的法定资质——国资平台、具备行业管理经验的国有企业或专业管理机构可进入备选范围。选任过程应当公开，从备选库中通过透明程序确定托管方，涉及利害关系的机构和人员应当回避，避免托管方与被托管企业之间存在利益冲突。
第五，设定托管期限上限。明确首次托管期限不超过六个月，此后如需延期，须经专项评估并重新报批，每次延期不超过六个月，总期限原则上不超过案件一审终结。到期未办理延期手续的，托管自动终止。同时建立托管期间阶段性评估制度，由审查法院定期评估托管必要性是否仍然存在，防止“无限期托管”。
第六，建立异议救济机制。明确赋予不涉案的企业股东、董事、主要债权人、员工代表独立的异议申请权，向作出托管的法院提出。法院收到异议后应当在法定期限内审查并作出裁定，对审查结果不服的，应当允许向上级法院申请复议，形成“异议—审查—复议”的基本救济链条。
第七，明确托管方勤勉义务与责任。明确托管方承担“善良管理人”的注意义务，履职过程中应当以维护企业资产价值和正常经营为基本准则。重大资产处置、对外担保、大额借款等事项，托管方应当事前报请审查法院批准。履职不当造成企业资产不当减损的，参照《公司法》关于董事、高级管理人员责任的规定追究其赔偿责任。构成犯罪的，依法追究刑事责任。
涉黑案件的企业托管、代管，本质是“打财断血”精细化之后的新工具。用得好，是双赢——既铲除经济基础，又保住市场主体和员工饭碗;用得草率，是二次伤害——企业被“托管式接管”，合法经营被全面打断，股东权利被架空，甚至滋生新的违法犯罪。
近日刚刚召开的全国扫黑除恶专项斗争视频会议上，中央政法委书记陈文清同志强调：扎实开展为期一年的深化扫黑除恶专项斗争。这对执法司法的规范化、精准化提出了更高要求。完善托管代管制度，有助于在依法处置涉案财产与保护市场主体活力之间找到更好的平衡点，让打击更加精准、更加规范、更加可持续。制度越完善，市场主体就越安心，营商环境就越优化，人民群众对公平正义的感受就越真切。期待通过本次论坛的讨论，能够推动这一制度的进一步完善，让“慎用、用好”真正从理念变成规则，从规则变成实践，为扫黑除恶常态化提供更加坚实的法治保障。谢谢大家!
来源：“刑辩十人谈”公众号
转编：湘 帅
“刑辩十人”论坛成立后，先后围绕“监察法施行背景下的刑事辩护”“《刑事诉讼法(修正草案)》”“捕诉合一对刑事辩护的影响”“会见难的现状与律师辩护权益保障”“涉刑民营企业家的财产权保护”“扫黑除恶案件《四个意见》解读 ”“金融类犯罪辩护实务”“证据规则在刑事辩护中的运用”“认罪认罚案件中的控辩审关系”“《新刑诉法解释》给刑事辩护带来的影响与变化”“第十一届‘刑辩十人论坛’暨律师参与企业合规研讨会”“《法律援助法》实施与刑事辩护”“诈骗犯罪辩护”“刑事二审开庭审理的必要性及其改进”“涉企冤错案件防范纠正及申诉再审机制”“金融证券类犯罪辩护难点及路径”“《刑事诉讼法》修改与辩护制度完善”“证据辩护实务：原理与方法”“当前辩审关系的反思与完善”等刑事司法领域热点、前沿问题，举办了二十二期专题论坛。每期论坛均邀请立法机关、司法机关等实务部门专家、刑事法学者、知名刑辩律师以及关注刑事辩护的各界人士参加，从多维视角解读、审视刑事辩护实践，探讨刑事辩护立法和实务问题，助推刑事法治进步，产生了良好的社会影响。
往 期 回 顾
首届-聚焦研讨"《监察法》施行背景下的刑事辩护" | 第二届-《中华人民共和国刑事诉讼法（修正草案）》研讨会综述 | |
第三届-探讨“捕诉合一”对刑事辩护的影响 | 第四届-刑辩“会见难”的司法现状及律师辩护权益保障 | 第五届-暨第四届蓟门刑辩沙龙《扫黑除恶案件“四个意见”解读》专题研讨会 |
第六届-"涉刑民营企业家的财产权保护" | 第八届-证据规则在刑事辩护中的运用（直播预告） | |
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